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可再生能源配额制:很近又很远 作用点应在需求侧

作者:尹海涛来源:http://guangfu.bjx.c 浏览次数: 日期:2017-10-19 10:23:05

《国家 能源发展战略行动计划》(2014~2020年)明确提出,到2020年,中国 非化石能源占一次能源消费的比重要达到15%。实现这一战略目标,以风 电和太阳能发电为代表的可再生能源不可缺位。不过,在经历了2016年空前严重的弃风、弃光问题之后,可再 生能源政策机制的改革已然迫在眉睫。

细数 国外可再生能源激励政策,主要可以分为两类:一类是固定电价模式,通过 电价补贴支持可再生能源发展;另一类是“可再生能源配额制度+绿证交易”模式。在弃风、弃光现象有增无减,补贴 资金难以到位的情况下,国内 关于后一种政策模式的讨论越来越多。

在中国,可再 生能源配额制度自2009年正式提出以来,讨论多于行动,争论多于共识,至今 仍没有正式出台实施。今年2月,国家发展改革委、财政部、国家能源局联合发布《关于 试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》,自愿认购交易于7月1日启动,再次让外界看到了“曙光”。然而,目前 政府部门对于可再生能源配额制度的理解并不到位,要让 这一制度真正地发挥作用,需要 在借鉴国际经验的基础上,更加 充分地理解其运作机理。

作用点应在需求侧

可再 生能源配额制度是一项着眼于需求侧的政策,而不 是刺激供给侧的政策。美国有30多个 州施行了可再生能源配额制度,大多 数指向的并非发电企业,而是 发电企业的交易对手——购电主体,即规 定电力批发市场中的购电企业在其所购电力中必须有一定比例或者数量来自可再生能源。这一点非常重要,如果 一味地刺激供给侧,给发电企业提要求,那发出的电上不了网,只能 使困扰能源行业多年的弃风、弃光现象愈来愈严重。给需求侧提要求,需求 侧为满足法律规定,自然 会通过市场寻找并购买可再生能源电力,这样 发电企业和专注于可再生能源开发的独立发电商有了市场,也就 有了动力继续开发可再生能源。

当前 国内相关政策并没有很好地关注这一点。2016年4月,发展 可再生能源心切的国家能源局再度放出大招,印发《关于 建立燃煤火电机组非水可再生能源发电配额考核制度有关要求的通知》,其中明确提出,2020年各 燃煤发电企业承担的非水可再生能源发电量配额与火电发电量的比例应在15%以上。这一要求有两个缺陷:第一,鞭子打在供给侧身上,确实 可以促进可再生能源发电装机的增加与发电能力的提高,但是消纳不了怎么办?只能又去找电网企业,这种头痛医头、脚痛医脚的做法,往往是费力不讨好的。第二,要求 放在现有的火电企业身上,不顾 火电企业在火电领域的技术和比较优势,不如通过市场手段,让那 些在可再生能源发电方面有技术优势的企业去承担可再生能源发展的重任。实现 这一点的一个有效措施是,建立 可行的可再生能源绿色电力证书(在美国被称为“可交 易的可再生能源信用凭单”,TradableRenewableEnergyCredits)交易制度。

在制 定针对需求侧的政策过程中,值得强调的是,可再 生能源配额制度立法通常都会规定具体的配额要求(比例或数量),但并 不是说配额定得越高,政策力度就越大。配额 制所产生的政策力度,还会 受到诸多因素的影响,比如说政策覆盖面,在美国有些州,如马里兰州、爱荷华州、德克萨斯州、夏威夷州、明尼 苏达州和威斯康辛州等,所有 的售电企业都受立法约束;但在蒙大拿州,配额 制只针对私人资本建立的售电企业,55%左右 的电力市场都不受该制度的约束。政策覆盖面越小,政策力度也就越小。再比 如说对现有可再生能源装机容量的对待方面,在美国部分州,如亚利桑那州、马萨诸塞州、蒙大拿州和佛蒙特州,只有 配额制建立后的新增装机容量才能被用来满足配额要求,但在大多数州,配额 制度建立时已有的装机容量也可以被用来满足配额要求。在同样的配额指标下,限定 新增装机才可以用来满足配额要求,无疑 会有效地提高政策力度。这些 来自国外的经验提醒中国的政策制定者,发展目标固然重要,但在制定政策时,更要 考虑众多可能影响政策力度的设计要素。

绿证 交易宜全国一盘棋

可再 生能源配额制度是一项着眼于市场的制度,而不 是着眼于规划的制度。因此,可再 生能源配额制度另外一个重要的设计要素是可再生能源绿色电力证书交易制度。可再 生能源发电企业生产的电力全部会获得绿证,该绿 证可以在市场上自由交易。这样一来,购电 主体可以有多种途径来达到配额要求:它可 以直接购买可再生能源发电企业发出的电力;当电 力输送存在问题的时候,它完 全可以从可再生能源发电企业购买绿证,以满足配额要求。这一 制度让可再生能源电力具备了两种商品属性,一种是正常的电力,和火 电一样在市场上销售;另外 一种是表征其生态属性的绿证,也能 通过市场来销售以获得收益。在可 再生能源配额要求下,购电 主体有动力购买绿证,因为 其完不成法规要求的配额所面临的罚款,通常 是市场上绿证价格的数倍。以罚款作为“大棒”,一个 活跃的绿证交易市场才得以形成。

缺失 了绿证交易市场的可再生能源配额制度,只能 是传统计划经济思维的再版,通过 命令和强制性手段,迫使 发电企业和购电主体发展一定比例的可再生能源,这必 然会给企业带来成本上升的巨大压力。绿证 交易制度设计的目的是,在确 定实现可再能源总量发展目标的前提下,通过 市场交易机制实现成本的最小化。通过市场交易,在可 再生能源开发方面,没有 优势的火电企业完全不用发展风电和太阳能,而是 由具备技术优势的可再生能源发电企业来承担这一任务。

在美国,基本 上所有的州都建立了绿证交易制度,但是在相当数量的州,绿证只允许州内交易,政策制定者认为,允许 跨州交易会降低配额制对本州可再生能源发展的促进作用。限制 州外交易虽然可以保护地方利益,却不 利于从整体上降低可再生能源发电成本,违背了制度设计初衷。中国 的中央政府具有更大的权威性,比较 容易破除这种地方保护主义,建立 起全国统一的绿证交易市场,目前 承担全国绿证自愿认购交易任务的中国绿色电力证书认购交易平台实现了良好开局,今后 应避免这个统一的市场被条块化分割。

作为 一个负责任的大国,中国 已经向国际社会发出了碳减排和发展可再生能源的庄严承诺。在制定相关政策时,需要慎之又慎,如何 以最小的成本实现最大的政策效果,如何 平衡经济成本与环境保护之间的关系,需要 政策制定者们始终保持清晰、理性的政策制定思路。

 


 

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